El dictamen de la Corte Constitucional
La Corte Constitucional (CC) mediante dictamen No. 1-21-CP/21 del 23 de junio del 2021 declaró la improcedencia de la consulta popular (plebiscito) presentado por ciudadanos de Quito tendiente a prohibir la explotación de minería metálica artesanal, pequeña, mediana y a gran escala en el Subsistema de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Metropolitano de Quito y en las parroquias del Distrito Metropolitano de Quito que integran la Mancomunidad del Chocó Andino (Nono, Calacalí, Nanegal, Nanegalito, Gualea y Pacto).
El dictamen fue resuelto con siete votos a favor de los jueces Karla Andrade (voto concurrente), Carmen Corral, Agustín Grijalva (voto concurrente), Alí Lozada, Teresa Nuques, Daniela Salazar y Hernán Salgado; y, dos votos salvados de los jueces Ramiro Ávila y Enrique Herrería.
Razones del dictamen
La CC declara que la consulta popular no cumple con los parámetros de control previstos en la Constitución de la República del Ecuador (CRE) y en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC), por dos razones.
La primera se funda en que los territorios del Subsistema de Áreas Naturales Protegidas del DM. de Quito y de las parroquias del DM. de Quito que integran la Mancomunidad del Chocó Andino, no coinciden, lo que supuestamente afectaría a la libertad del elector.
En efecto, la CC, dice: “37. “Debido a que los territorios del Sistema y de la Mancomunidad se solapan solo parcialmente, hay zonas del primero que no corresponden al segundo y viceversa, por lo que si bien es cierto que en las preguntas se plantea, respectivamente, una sola cuestión en cuanto al tipo de actividad a prohibirse, no lo es así respecto del ámbito geográfico, pues cada pregunta involucra dos zonas distintas, lo que lesionaría la libertad del elector porque se le privaría de la opción de pronunciarse, por ejemplo, a favor de establecer la prohibición de actividades mineras en el ámbito geográfico del Subsistema, pero no en los territorios de la Mancomunidad no incluidos en el Subsistema…” 1.
La segunda razón se funda en que existirá una supuesta incongruencia democrática, ya que, por un lado, se pretende consultar a los habitantes del DM de Quito y por otra, se pretende, de ser favorable la consulta, involucrar a autoridades del gobierno nacional (Ministerio de Energía y Recursos Naturales y la Agencia de Regulación y Control) para que hagan cumplir la prohibición de otorgar derechos mineros en dichos territorios.
Al respecto la CC dice que “45.…aunque el cuerpo electoral de la consulta que se propone estáconformado exclusivamente por los habitantes del Distrito Metropolitano de Quito… [se]…establecen ciertos efectos jurídicamente vinculantes paradeterminadas autoridades del nivel de gobierno nacional, en el caso de que las preguntas sean respondidas afirmativamente. En efecto…el Ministerio de Energía y Recursos Naturales estaría prohibido de otorgar derechos mineros en los territorios del Subsistema y de la Mancomunidad; y la Agencia de Regulación y Control Minero… estaría obligada a eliminar del registro y catastro determinadas concesiones mineras, así como prohibida de catastrar nuevas concesiones mineras en las mencionadas zonas” 2.
Opinión sobre del dictamen
La primera razón sería artificiosa en virtud de que la consulta se refiere a territorios que si bien se “solapan” parcialmente, sin embargo, se pertenecen al mismo DM de Quito y se complementan en cuanto a territorios con ecosistemas frágiles, de manera que para los efectos jurídicos que persigue la consulta, no tiene trascendencia que no coincidan en forma exacta, geométrica y geográficamente en ubicación y áreas, tanto más que, la misma CC señala que hay territorios que pertenecen simultáneamente al Subsistema y a la Mancomunidad, aunque “…hay, por un lado, áreas del Subsistema que no pertenecen a la Mancomunidad (por ejemplo, Guamaní, ver párr. 32 supra); y, de igual forma, existen áreas de la Mancomunidad que no forman parte del Subsistema (por ejemplo, Nanegal…”.3
El criterio de la CC es formalista ya que, el territorio que se plantea proteger con la consulta popular de Quito, evitando la extracción minera en ecosistemas frágiles, es indivisible, conforma una unidad natural, material, ecológica más allá de toda delimitación imaginaria, tanto más que, inclusive desde el punto de vista conceptual, lo que importa es el contenido jurídico constitucional de protección a los derechos de la naturaleza, el derecho al agua y al ambiente sano, cuyo interés es de carácter público y social.
Respecto de la segunda razón referida a la supuesta “incongruencia democrática”, se debe señalar que los parámetros o alcances del control constitucional de las consultas populares están determinados en la CRE y la LOGJCC, pero en ninguno de los dos cuerpos normativos se encuentra la novedosa exigencia de control de la congruencia democrática, por lo que en materia de derecho público no se puede exigir aquello que expresamente no está especificado en el ordenamiento jurídico, por lo que vendría a ser una exigencia igualmente artificiosa y antijurídica.
Por otro lado el control de la congruencia democrática, bajo el enfoque del dictamen de la CC, implica una limitación para el cumplimiento de las consultas locales, sin reparar que la propia CC declaró la inconstitucionalidad de la enmienda correista que restringió la facultad de los GAD a consultar sobre temas solo de su nivel de gobierno, por lo que se restableció la facultad de los GAD de consultar sobre cualquier tema de interés para su jurisdicción, como es la explotación minera en sus ecosistemas frágiles.
No existe incongruencia democrática en el hecho de que, para garantizar la ejecución de las decisiones de los ciudadanos de un cantón asumidas en consulta popular se tenga que recurrir e involucrar a autoridades del gobierno nacional (Ministerio de Energía y Recursos Naturales y la Agencia de Regulación y Control) para que hagan cumplir la prohibición de otorgar derechos mineros en el territorio local de la consulta, ya que el Ecuador no es un Estado Federal o Autonómico, sino un Estado Unitario con gobierno descentralizado, donde la presidencia de la república y los ministerios de ramo tienen competencia en todo el territorio del país y por lo tanto la autoridad nacional debe acudir para hacer prevalecer lo que han resuelto los ciudadanos de un cantón en una consulta popular plebiscitaria, tanto más que la soberanía es una sola e indivisible, radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad y se ejerce a través de los órganos del poder público y de sus formas de participación directa prevista en la Constitución, siendo así que, en la ninguna parte de la ley fundamental se establece la distinción o división en el sentido de que, para resoluciones de consultas locales deben intervenir autoridades locales y para consultas nacionales autoridades nacionales, tanto más que en uno y otro caso (consulta local o nacional), es el Consejo Nacional Electoral el órgano que convoca a consulta, y, los artículos 104 y 105 de la LOGJCC que se refieren a los alcances del control constitucional tampoco hacen distinción sobre la autoridad que debe intervenir en la ejecución de las medidas en caso de ser favorable la consulta, para lo cual hay que acudir a la norma general establecida en el art. 226 de la CRE en el sentido de que las instituciones del Estado y los servidores públicos ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas por la Constitución y la ley.
A su vez el art. 260 de la CRE ordena que el Estado central y los GAD tienen la obligación constitucional del ejercicio concurrente, colaborativo y complementario en la gestión de sus competencias, por lo que procede jurídicamente que un Ministerio con competencia nacional en el ámbito de los recursos naturales no renovables haga cumplir las decisiones de los ciudadanos de un cantón asumidas en consulta popular, tanto más que, la misma CC ha reiterado la procedencia de consultas locales sobre explotación de recursos naturales mineros.
Si el Ecuador fuese un Estado Federal (como USA) o un Estado Autonómico (como España) es obvio que las resoluciones asumidas por los ciudadanos o las autoridades de un Estado Federado o de una Región Autónoma, deban ser garantizadas por los órganos competentes de dicho Estado Federado o Región Autónoma, pero el Ecuador es un Estado Unitario con gobierno descentralizado en cuyo caso hay concurrencia de competencias del Estado central y de los GAD que deben ser gestionadas en forma colaborativa y complementaria, ya que, las autoridades nacionales y locales tienen “…el deber coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines para hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución” (Art. 226 CRE), tanto más si esas decisiones nacen del ejercicio de la democracia directa.
Es más bien una incongruencia democrática, incongruencia constitucional e incoherencia jurídica pensar que para garantizar la ejecución de decisiones ciudadanas nacidas del ejercicio de una consulta plebiscitaria local, las autoridades del gobierno nacional que tienen competencia en todo el territorio nacional no puedan intervenir en la ejecución de medidas asumidas por la población de un territorio local en el ejercicio de sus derechos de participación democrática, y que dichas autoridades nacionales solo tengan la obligación de garantizar la ejecución de lo resuelto en consultas nacionales. Aquello es pertinente para el federalismo.
Ocurriría entonces que los pueblos locales se encontrarían huérfanos de la garantía del Estado central para hacer efectivas las medidas asumidas en consultas populares locales mientras que el Estado central puede hacer lo que le da le regalada gana con os territorios locales. Vaya que congruencia democrática centralista¡!
1 Corte Constitucional del Ecuador, Dictamen Constitucional No. 1-21-CP/21 expedido el 23 de junio del 2021 dentro del Caso 1-21-CP. P. 14
2 Ídem. P. 16-17
3 Ídem. P. 13
Asesor jurídico, articulista de “El Mercurio”. Participa en algunas organizaciones ciudadanas como el Cabildo del Agua de Cuenca, el Foro por el Bicentenario de Cuenca y en una comisión especial para elaborar el Sistema Nacional Anticorrupción.
