El gobierno de Noboa, ha declarado una serie de estados de excepción para enfrentar a la delincuencia, llegando incluso a reconocer la existencia de un conflicto armado interno, sin embargo, de lo cual, persiste la violencia, la delincuencia organizada y la inseguridad. Pero, ¿cómo hemos llegado a esta situación, de más de lo mismo?
Se recordará que, el 27-IV-2023, el Consejo de Seguridad Pública y de Estado (COSEPE), declaró al terrorismo como amenaza al Estado y la seguridad integral, y el 3-V-2023,el ex presidente G. Lasso, expidió el D. E 730 ordenando a las FF AA en coordinación con la Policía Nacional, ejecuten operaciones militares para enfrentar a las personas y organizaciones terroristas, y luego el 3-X- 2023, Lasso suscribe el Acuerdo relativo al Estatuto de las Fuerzas entre Ecuador y EE. UU, ratificado el 15 -II-2024, en el que se establece, el marco legal para regular el ingreso y la permanencia temporal del personal militar y civil estadounidense, en territorio ecuatoriano.
El presidente Daniel Noboa el 8-I-2024 mediante D.E. 110declaró un nuevo estado de excepción y el 9-I-2024, mediante D.E 111, reconoció la existencia de un “conflicto armado interno”, y lo añadió como causal adicional al estado de excepción referido, dispuso la intervención de las FF. AA y Policía Nacional para garantizar la soberanía e integridad territorial contra el crimen organizado transnacional, organizaciones terroristas y actores no estatales beligerantes, identificó los grupos del crimen organizado transnacional y ordenó operaciones militares, bajo el derecho internacional humanitario, para neutralizar a los grupos identificados.
En este contexto, Noboa convocó a la Consulta Popular del 21-abril-2024, en la que se aprobaron las preguntas tendientes a reforzar la seguridad frente a la delincuencia (9 de 11), y se rechazaron las preguntas sobre arbitraje internacional y el trabajo por horas. A partir de entonces, Noboa inició un proceso político que escaló desde la lucha contra la delincuencia, la “guerra contra el terrorismo”, la implantación del Estado militarista y el enfrentamiento a las protestas y resistencia social resultado de las políticas neoliberales y extractivistas.
Toda la normatividad jurídica creada para encarar la delincuencia, se utilizó, en contra de la resistencia y lucha social y ambiental, y se empleó a las FF. AA y la Policía, para garantizar la ejecución de falsas y artificiosas consultas ambientales y consultas previas como lo acontecido en el proyecto minero Loma Larga, y la represión al paro de la CONAIE (22 de septiembre al 22 de octubre del 2025).
De igual forma, el gobierno, luego de la consulta popular del 21-IV- 2024, acentuó la orientación de la economía nacional a favorecer los negocios de los círculos oligárquicos vinculados a la agroexportación, agroindustria, construcción y negocios inmobiliarios, minería metálica, turismo, la banca y tenedores de bonos de la deuda externa. Este marco económico, fue aprovechado también por la lumpen burguesía, la delincuencia organizada y las mafias del narcotráfico.
En función de las políticas oligárquicas, neoliberales y represivas, el gobierno, durante el 2025, expidió nuevas leyes, tales como, la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional, declarada inconstitucional, por vicios en su trámite legislativo y mezclar materias penales y de seguridad en una ley económica urgente; Ley Orgánica de Integridad Pública, declarada inconstitucional por vulnerar unidad de materia, la publicidad y el debate democrático; Ley Orgánica de Inteligencia: declarada inconstitucional por normar el manejo de fondos reservados, vigilancia y acceso a datos sin supervisión legal; Ley de Fortalecimiento y Sostenibilidad Crediticia, demandada la inconstitucionalidad por ampliar facultades del BIESS, lo que compromete los recursos de seguridad social; .Ley Orgánica para el Fortalecimiento de Áreas Protegidas, cuestionada por organizaciones ambientales y sociales frente a posibles impactos por la mercantilización de esos territorios; Ley Orgánica Reformatoria al COOTAD para la Sostenibilidad y Eficiencia del Gasto de los GAD: con demandas de inconstitucionalidad por lesión a la autonomía de los GAD; Ley de Fortalecimiento Sectores Estratégicos de Minera y Energía: que tiene múltiples demandas de inconstitucionalidad.
A raíz de las actuaciones de la Corte Constitucional (CC) en el trámite de las demandas de inconstitucionalidad de algunas de las leyes referidas, el gobierno atacó a los jueces de la CC insinuando complicidad con la delincuencia organizada, por el solo hecho de admitir a trámite demandas de inconstitucionalidad de algunos artículos de las leyes orgánicas de solidaridad, inteligencia e integridad pública, con medida cautelar de suspensión provisional de las normas demandadas. Se convocó a una marcha de rechazo a CC, se exhibieron carteles con los rostros de sus jueces como si fuesen delincuentes, desatándose enfrentamientos políticos.
Todas estas conductas del gobierno nacional, caldearon el ambiente social, el mismo que se agudizó con la aceleración hacia la explotación minera de varios proyectos como los de Loma Larga (Kimsakocha), Las Naves y Las Pampas-Palo Quemado, que generaron más conflictividad, a lo que se sumó la expedición del Decreto Ejecutivo 126 del 12-IX-2025, que eliminó el subsidio al diésel, lo que desató reacciones sociales y el paro de la CONAIE durante el cual se produjo la muerte al indígena Efraín Fuerez. La violación a los derechos humanos se profundizó y se utilizó la justicia para la persecución política a dirigentes populares. En forma paralela se agudizó la crisis del sistema de salud pública, violencia e inseguridad, llegándose a nuevas masacres en las cárceles de Machala y Esmeraldas.
En este contexto, el 16-IX-2025, se realizó la Marcha por la Defensa del Agua de Cuenca, el gobierno impuso otro estado de excepción, pero la marcha se efectuó y pasó a denominarse el “Quinto Rio” de Cuenca.
Luego de la Marcha por la Defensa del Agua de Cuenca, el gobierno solicitó al CNE la convocatoria a una Asamblea Constituyente, saltándose el control de la CC, generándose otro conflicto más, el mismo que se superó, al enviar el CNE a la CC, la segunda solicitud de convocatoria, para el control constitucional, cuyas observaciones fueron finalmente acogidas por el gobierno, con lo que, el CNE convocó a consulta popular para el 16 de noviembre del 2025, convocatoria que provocó una grave incertidumbre en amplios sectores ciudadanos, mientras se agudizaba la crisis económica y fiscal en medio del paro nacional y la desinstitucionalización del país.
En la Consulta popular, las preguntas versaron sobre:
A.- Eliminar la prohibición de establecer bases militares extranjeras o instalaciones extranjeras con propósitos militares.
B.- Eliminar la obligación del Estado de asignar recursos del Presupuesto General del Estado a las organizaciones políticas.
C.- Reducción del número de asambleístas.
D.- Convocatoria e instalación de una Asamblea Constituyente, para elaborar una nueva Constitución.
En los resultados de la consulta se impuso el NO en todas las respuestas a las preguntas.
Luego de los resultados de la consulta popular, se exigieron rectificaciones al gobierno nacional, tales como: diálogo político para llegar a consensos nacionales; respeto a la Constitución y restablecimiento de la institucionalidad democrática; archivo de los procesos penales persecutorios contra líderes sociales; que la UAFE cumpla su rol y no sea instrumento de persecución política; recobrar la independencia de la justicia; que la Contraloría, la Procuraduría, Defensoría del Pueblo y Superintendencias reasuman su rol conforme a la ley; que se ponga fin a la explotación minera en ecosistemas frágiles y que se haga cumplir el mandato de las consultas populares de Girón, Cuenca, Quito y sobre el Yasuní; se revitalice la economía nacional a partir de micro, pequeños y medianos productores y la agricultura familiar campesina; mejorar los servicios públicos de salud, educación y vialidad, y terminar con la política centralista; que el Estado cumpla con sus obligaciones con el IESS, e introduzca reformas que resulten del diálogo y consenso: se asuman políticas públicas para enfrentar a la delincuencia organizada; y, que se depure el gabinete y se enfrente a la corrupción en el sector energético.
Frente a estas exigencias ciudadanas, el gobierno siguió con su política autoritaria y oligárquica extractivista, consideró como un mero “remezón”, al pronunciamiento popular, y señaló que, los cambios a la Constitución vigente, se harán vía la Asamblea Nacional, es decir, “más de lo mismo”.
Siguiendo en la misma línea, el gobierno persistió en su populismo penal y el discurso de la guerra interna y la seguridad y se enrumbó por las mismas conductas y estilos del correísmo: autoritarismo, arbitrariedad, maltrato a sectores indígenas y campesinos, división de organizaciones gremiales, concentración de poder, persecución política judicializada a dirigentes sociales, centralismo administrativo, inequidad en el tratamiento de la vialidad y más necesidades provinciales, cooptación de la dirección de organizaciones asociativas de gobiernos locales, .estado de excepción permanente, estado de propaganda hostigoso, manejo populista, electorero y politiquero de bonos, aperturismo minero, amenazas de explotaciones mineras repudiadas por la voluntad popular, desobediencia de consultas populares, corrupción e impunidad. Para muestra basta citar el caso de PROGEN.
Con todos estos antecedentes sobre trayectoria política del gobierno nacional, cabe reflexionar y hacer una evaluación sobre la instrumentación de la “agenda” de seguridad del gobierno. Para ello cabe analizar dos operaciones jurídico-políticas:
1.- La mezcla y “confusión”, entre los “delitos contra la estructura del estado constitucional”(delitos contra la seguridad pública); el “delito de terrorismo” y demás delitos (como robo, hurto, abigeato);
2.- La mezcla y “confusión” entre la forma terrorista de la delincuencia organizada con conflicto armado interno.
Respecto de la primera operación, se debe tener presente que, dentro de los “Delitos contra la Estructura del Estado Constitucional”, señalados en el COIP, se incluyen entre otros: rebelión, destrucción e inutilización de bienes, usurpación y retención ilegal de mando, actos hostiles contra el Estado, tentativa de asesinato al presidente de la república, sedición, insubordinación, sabotaje, paralización de servicio público, destrucción de registros, incitación a discordia, grupos subversivos, instrucción militar ilegal, traición a la patria e instigación.
Estos delitos, se consideran como “delitos políticos”, ya que, se los define como “aquellos cometidos o presuntamente cometidos por una o varias personas contra la organización y funcionamiento del Estado, motivados en fines de reivindicación social colectiva en un contexto político-social de agitación interna o conflictividad social. Los delitos conexos son aquellos actos delictivos o presuntamente delictivos ligados a fines políticos colectivos, aunque en sí mismo constituyan delitos comunes”[1].
En cambio el “delito de terrorismo”, se tipifica en art. 366 del COIP, como “La persona que individualmente o formando asociaciones armadas, provoque o mantenga en estado de terror a la población o a un sector de ella, mediante actos que pongan en peligro la vida, la integridad física o la libertad de las personas, pongan en peligro o atenten contra las edificaciones públicas o privadas, medios de comunicación, transporte, valiéndose de medios capaces de causar estragos, será sancionada con pena privativa de libertad de diecinueve a veintidós años”, y determina como casos de terrorismo: el apoderamiento de transportes, plataformas fijas marinas; destrucción de edificación pública o privada, instalaciones de áreas estratégicas, servicios básicos esenciales; actos de violencia que pongan en peligro la seguridad de ocupantes de transportes, plataformas fijas marinas, puertos, aeropuertos, instalaciones de áreas estratégicas, servicios básicos…
Por lo tanto, el delito de terrorismo, es distinto de otros delitos, como el robo, asalto, abigeato, extorsiones, secuestros, tráfico de migrantes, narcotráfico y lavado de activos, de forma que, en rigor jurídico, se puede colegir que:
- No todos los delitos son delitos de terrorismo
- No todos delincuentes son terroristas
- No se debe confundir los delitos contra la “estructura del Estado constitucional” con el delito de “terrorismo”
- No todos los actos terroristas son expresión de conflicto armado interno (Conflicto Armado No Internacional-CANI-).
- Tampoco son terroristas los que protestan por la defensa del agua para los pueblos, la defensa de los derechos de la naturaleza, o los que protestan en calles y vías frente a políticas de tal o cual gobierno.
Respecto de la segunda operación de mezclar y “confundir”, la forma terrorista de la delincuencia organizada con conflicto armado interno, e debe precisar que, partiendo del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Penal Internacional, hay que distinguir entre Conflicto Armado no Internacional (CANI), terrorismo y delincuencia organizada.
El Conflicto Armado No Internacional (CANI), se distingue según la jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional para la ex-Yugoslavia (caso Tadić, 1995), por las confrontaciones armadas sostenidas y no esporádicas, uso de armamento militar pesado, involucramiento del Consejo de Seguridad de la ONU o atención internacional sostenida, desplazamiento masivo de población, número de víctimas y duración temporal, mando responsable y jerarquía identificable, capacidad de planificar y ejecutar operaciones militares y control territorial, que siendo importante no es indispensable.
En cuanto a la categoría general de terrorismo, hay una suerte de trasplante que hace el gobierno, de una categoría del mundo político (terrorismo político) al mundo delincuencial (terrorismo delincuencial), por las formas y métodos violentos y crueles de actuación, esto es, la utilización del terror para sus fines.
Por ello es que el “terrorismo” no es una categoría del Derecho Internacional Humanitario, sino una calificación penal (nacional e internacional. El terrorismo tiene por finalidad generar terror o coaccionar a un gobierno, entidad u organización, con ataques deliberados contra civiles o bienes protegidos, a menudo indiscriminados y no necesariamente persigue un control territorial. En el caso de nuestra legislación penal ya se ha recordado la tipificación de este delito en el COIP.
Por su parte, la delincuencia organizada o crimen organizado, su finalidad es el beneficio económico más no un objetivo político, ideológico o de control gubernamental, (aunque puede ser utilizada por grupos políticos, por lo que la violencia es instrumental, un medio, para proteger rutas, territorios de venta, eliminar la competencia o intimidar autoridades, pero no para sustituir al Estado ni transformar el orden político, ni buscar una reforma política o una revolución social. Que las bandas de delincuencia organizada puedan alcanzar, niveles de organización y violencia comparables o superiores a un Conflicto Armano No Internacional (CANI), aquello no puede llevar a mezclar o confundir con un conflicto armado interno.
Con estas aclaraciones técnico jurídicas necesarias, volviendo a la situación política nacional, el gobierno nacional, mediante Decreto Ejecutivo 423 del 16 de junio del 2026, declaró un nuevo estado de excepción por grave conmoción interna en las provincias de Guayas, Manabí, Santa Elena, Los Ríos, El Oro, Pichincha, Esmeraldas, Santo Domingo de los Tsáchilas, Sucumbíos y Azuay, así como en los cantones La Maná (Cotopaxi), Las Naves (Bolívar) y La Troncal (Cañar), por 60 días y con suspensión de los derechos a la inviolabilidad de domicilio e inviolabilidad de correspondencia.
Dos días después, mediante Decreto Ejecutivo 424 del 18 de junio, y utilizando un lenguaje general y abstracto, reconoce, nuevamente, la existencia de un conflicto armado interno, a la vez que, autoriza: (i) recibir cooperación internacional en materia de seguridad; (ii) que las FF.AA y la Policía Nacional y los Estados cooperantes ejecuten acciones para “recuperar, preservar y garantizar la soberanía, la independencia y la integridad territorial del Estado”; (iii) que se pueda conceder indultos, rebajar o conmutar penas a favor de miembros de las FF. AA, la Policía Nacional y civiles que participen en esas acciones, y, (iv) exhorta a la Asamblea Nacional para que conceda amnistía con este mismo objeto y concede inmunidad al personal extranjero que participe en estas operaciones conforme acuerdos internacionales escritos por el Ecuador.
Pero ¿cómo se explica esta conducta política del gobierno nacional y este nuevo reconocimiento de un conflicto armado interno, cuando ya se lo hizo el 9-I-2024, mediante D.E 111?
La respuesta no solamente se relaciona con la proximidad de las elecciones y la necesidad de reforzar la imagen gubernamental, sino se vincula, también, con la subordinación del gobierno a las estrategias políticas internacionales provenientes de la administración Trump de EE. UU y la consolidación de un bloque regional de la extrema derecha latinoamericana, para fines de reforzar, las políticas oligárquicas, neoliberales, extractivistas y represivas en los Estados en la región.
En el plano jurídico, será la Corte Constitucional la que se pronuncie sobre la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo 423 del 16 de junio del 2026. Pero existe una situación jurídica conexa que la Corte Constitucional, deberá considerar: en la primera ocasión en que se reconoció la existencia de un conflicto armado interno (D.E. 111: 9-I-2024) se lo hizo añadiéndolo como causal adicional del estado de excepción declarado por el presidente Noboa, mediante D.E. 110 del 8-I-2024, pero, en esta segunda ocasión en que se reconoce la existencia de un conflicto armado interno (D.E 424 del 18-VI-2026), se lo hace después de haberse declarado un nuevo estado de excepción (D.E 423 del 16-VI-2026), como que el nuevo reconocimiento de conflicto armado interno, estuviese desvinculado del nuevo estado de excepción.
En relación con la última situación jurídica presentada, se deberá considerar el pronunciamiento de la Corte Constitucional en el Dictamen 1-24-EE/24 del 29 de febrero de 2024, relacionado con la constitucionalidad del estado de excepción decretado en todo el territorio nacional y en los centros de privación de libertad del Sistema Nacional de Rehabilitación Social, declarado mediante Decretos Ejecutivos 110 de 8 de enero de 2024, 111 de 9 de enero de 2024 y 135 de 23 de enero de 2024.
En el referido Dictamen, en relación a la causal de “grave conmoción interna” -invocada en el último D.E 423 del 16-VI-2026 que declara el estado de excepción- la CC. Señala:
“61. Conforme el dictamen 3-19-EE/19, la causal de grave conmoción interna se configura al concurrir dos elementos:33 (i) la real ocurrencia de acontecimientos de tal intensidad que atenten gravemente en contra del ejercicio de los derechos constitucionales, la estabilidad institucional, la seguridad y la convivencia normal de la ciudadanía; y, como consecuencia de estos acontecimientos, (ii) se genere una considerable alarma social”.
En cuanto al “conflicto armado interno”, la CC en el mismo dictamen 1-24-EE/24, señala que:
“204. …a esta Corte no le compete verificar la existencia de un conflicto armado interno, al exigir un análisis exhaustivo y minucioso que excede las facultades de esta Magistratura en el marco del presente control de constitucionalidad, sino que responde al reconocimiento de las privativas atribuciones del presidente para definir cuándo, a su conocimiento y entender, ocurre este fenómeno.
205. Ello, porque la existencia de un conflicto armado interno, como se ha señalado de forma reiterada, no depende de declaraciones o reconocimientos políticos o de las partes involucradas, ni se configura en virtud del control de constitucionalidad que le compete a este Organismo. En consecuencia, a la Corte tampoco le corresponde efectuar afirmaciones sobre el régimen jurídico aplicable, al ni siquiera ser competente para verificar si existe o no un conflicto armado interno.
206. Con base en lo expuesto, se declara la constitucionalidad condicionada de la medida in examine, excepto la frase “bajo el derecho internacional humanitario”. El artículo 5 del Decreto 111 se leerá de la siguiente forma:
Ordenar a las Fuerzas Armadas ejecutar operaciones militares, respetando los derechos humanos, para neutralizar a los grupos identificados en el artículo 4 del presente Decreto Ejecutivo.
207. Sin perjuicio de ello, cabe precisar que esta Corte no está determinando que el derecho internacional humanitario es inaplicable, sino que no le es posible avalarlo y, por tanto, se abstiene de realizar apreciaciones adicionales. En consecuencia, corresponde que se elimine esa frase del Decreto 111, ya que la determinación del régimen jurídico aplicable se deberá realizar en cada situación y caso a caso por las autoridades competentes”.
Como se puede advertir, los Decretos Ejecutivos 423 y 424 del 16 y 18 de junio del 2026 respectivamente, tienen connotaciones jurídicas y también inspiraciones políticas.
[1] Castro Riera, C. (2022). “Amnistía a 268 personas”. Portal Digital Voces Azuayas. P.1 Cuenca
Portada: imagen tomada de https://n9.cl/ezs1o
Asesor jurídico, articulista de “El Mercurio”. Participa en algunas organizaciones ciudadanas como el Cabildo del Agua de Cuenca, el Foro por el Bicentenario de Cuenca y en una comisión especial para elaborar el Sistema Nacional Anticorrupción.
