Primera parte
INTRODUCCIÓN
El presente artículo trata algunos de los problemas que se evidenciaron a raíz del trámite de la Ordenanza Reformatoria a la Ordenanza originaria del PDOT y PUGS y que motivaron un interesante debate social en el que participaron, entre otros, dirigentes de organizaciones sociales de la ruralidad y de la ciudad de Cuenca, algunos GAD parroquiales, el Alcalde Cuenca, catedráticos de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Cuenca, el Colegio de Abogados del Azuay, Colegio de Arquitectos, periodistas, articulistas, ex alcaldes y algunos concejales de Cuenca.
Las protestas sociales en torno a las reformas del PDOT y PUGS, la Ordenanza de control del uso y gestión del suelo y la Reforma de la Ordenanza de contribución especial de mejoras, permitieron que se visibilicen los graves problemas acumulados que afronta la ruralidad del cantón Cuenca.
1.- EL PECADO ORIGINAL DE LA ORDENANZA DEL PDOT Y PUGS
La “Ordenanza que regula el uso, gestión y aprovechamiento del suelo urbano y rural del cantón Cuenca, actualiza el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial y la sanción del Plan de Uso y Gestión de Suelo” fue promulgada RO 663: 20-XII-2022.
El pecado original en la formulación de dicha Ordenanza fue la violación al derecho de participación ciudadana en la forma establecida en los artículos, 302 al 312 COOTAD, particularmente la omisión de la expedición de la ordenanza que regule el sistema de participación ciudadana. Esta observación fue realizada a tiempo por varios juristas y sectores ciudadanos, pero la administración municipal no hizo caso y confundió la mera socialización del proyecto de ordenanza con la participación ciudadana.
Lo que se expidió fue la Resolución que reglamenta el procedimiento para el uso de la silla vacía y comisión general en el concejo municipal del cantón Cuenca, de fecha 03-enero-2022, que limitó al extremo las intervenciones en la discusión del proyecto de ordenanza originaria del PDOT y PUGS.
2.- ALGUNAS DEBILIDADES DE LA ORDENANZA DEL PDOT Y PUGS
Sin la debida participación ciudadana, no se analizó el proyecto de vida del cantón Cuenca en el contexto nacional, es decir, la visión hacia donde se debe conducir a Cuenca, su perspectiva histórica. Por el contrario, ese debate necesario, fue más bien soslayado y evitado.
No se debatieron a profundidad los grandes problemas del cantón Cuenca, el crecimiento urbano, los cambios del entorno rural, la biodiversidad, agroecología, ambiente, dominio hídrico público y fuentes de agua dentro de las competencias asignadas a los GAD municipales por la Ley de Recursos Hídricos, soberanía alimentaria y energética, territorio y cultura, deporte y recreación, actividades económicas y acceso a servicios sociales y públicos.
En la Ordenanza existen graves omisiones para garantizar la conservación y protección de las zonas de recarga hídrica, fuentes de agua, humedales, bosques y vegetación protectores. Sobre estos temas no se incluyeron, finalmente, todo un paquete de normas propuestas por el Cabildo del Agua de Cuenca.
La única disposición de la Ordenanza que se refiere a la preservación de las fuentes de agua, es la resolución de la Corte Constitucional, constante en la DISPOSICIÓN GENERAL DÉCIMA TERCERA que prohíbe la explotación de minería metálica en las Zonas de recarga hídrica, delimitadas por el MAATE de conformidad con lo dispuesto en el Dictamen 6-20-CP/20 emitido por la Corte Constitucional y los resultados de la Consulta Popular del 07 de febrero de 2021, y que el control de las actividades prohibidas en las Zonas de Recarga Hídrica, se realizará a través de la Dirección de Control Municipal, la Comisión de Gestión Ambiental del GAD Municipal de Cuenca (CGA) y a través de ETAPA EP, respetando el ámbito de competencias de cada órgano, y sin perjuicio de informar al MAATE para que pueda juzgar otras infracciones concurrentes.
De igual forma, el insuficiente conocimiento sobre la realidad agraria y la estructura y tenencia de la tierra de las parroquias rurales de Cuenca, llevó a estructurar los Polígonos de Intervención Territorial (PIT) sin acatar lo dispuesto en el art. 41 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (LOTUGS) que señala que dichos polígonos deben establecerse a partir de la identificación de características homogéneas de tipo geomorfológico, ambiental, paisajístico, urbanístico, socio-económico e histórico-cultural, de tal forma que se constituyeron, en muchos casos, PIT delimitados artificiosamente, al punto que, predios con similares cabidas y características homogéneas, se les ubicó en diferentes PIT con exigencias de lote mínimo diametralmente diferentes de la realidad.
Finalmente, la Ordenanza del PDOT y PUGS dejó para el futuro, la regulación de temas importantes, como se evidencia en las 26 disposiciones transitorias, que ordenan la preparación y presentación de varios proyectos de ordenanzas y reglamentos, que viabilicen la plena aplicación de la Ordenanza del PDOT y PUGS.
3.- ORDENANZA REFORMATORIA DEL PDOT Y PUGS
El trámite del proyecto de reformas a la Ordenanza originaria del PDOT.PUGS, no enmendó el pecado original, por lo que se dio una falta absoluta de participación ciudadana y se cayó en los mismos errores que fueron criticados a la Ordenanza originaria, por lo que tampoco se analizaron los problemas sustanciales de Cuenca, relacionados con el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, bajo la justificación de que, los PDOT deben ser revisados cada 12 años; o actualizarse, al inicio de la gestión de las autoridades locales, o cuando se dé un proyecto nacional de carácter estratégico o por fuerza mayor, como un desastre natural.
Por su parte los art. 27, 28 y 29 de la LOTUGS, señala que el PUGS tiene dos componentes: el estructurante y el urbanístico.
El componente estructurante determina los contenidos de largo plazo que responden a los objetivos de desarrollo y al modelo territorial deseado según el PDOT; mientras que, el componente urbanístico determina el uso y edificabilidad de acuerdo a la clasificación del suelo y los instrumentos de gestión a ser empleados según requerimientos específicos.
Finalmente, el art. 30 de la LOTUGS, manifiesta que la vigencia del PUGS es para un período de 12 años, y puede actualizarse al principio de cada período de gestión, en completa coherencia con el PDOT y el Plan Nacional de Desarrollo.
Se sostuvo entonces, por parte del GAD Municipal de Cuenca que, el proyecto de ordenanza reformatoria solo se limitaba al componente urbanístico más no al componente estructurante.
4.- DEBILIDAD EN EL EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA
En la discusión del Concejo Cantonal de la Ordenanza del PDOT y PUGS, se hizo evidente una débil posición del Concejo para hacer prevalecer la autonomía frente al centralismo a pesar de tener todo un marco jurídico que fundamenta la autonomía de los GAD. Citemos algunas normas jurídicas:
El Art. 238 de la Constitución establece que: “Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera…”
El art. 264 de la Constitución señala que los GAD municipales tienen la competencia exclusiva para planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural y ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.
El Art. 425 de la Constitución señala que: “La jerarquía normativa considerará, en lo que corresponda, el principio de competencia, en especial la titularidad de las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados”.
El art. 11 de la LOTUGS ordena que, las decisiones del ordenamiento territorial, de uso y ocupación del suelo del nivel de gobierno municipal, racionalizarán las intervenciones, en el territorio cantonal, de los otros niveles de gobierno.
El Art. 6 del COOTAD ordena entre otras cosas que, ninguna función del Estado ni autoridad extraña podrá interferir en la autonomía política, administrativa y financiera propia de los GAD.
5.- SURGIMIENTO DE PROBLEMAS AL EXPEDIR ODENANZA QUE REFORMA LA ORDENANZA DEL PDOT-PUGS
Causó sorpresa la noticia que el GAD Cuenca se aprestaba a tramitar la Ordenanza Reformatoria de la Ordenanza del PDOT-PUGS y no se hizo esperar la reacción de organizaciones sociales de la ruralidad y de la ciudad de Cuenca y algunos GAD parroquiales que exigieron:
* La derogatoria de la ordenanza de PDOT-PUGS del 2022 y la ordenanza reformatoria del 2025. Luego se aclaró que la demanda se limitaba a la derogatoria de la ordenanza reformatoria.
* La Derogatoria de la Ordenanza que controla y sanciona el uso y ocupación del suelo en el cantón Cuenca, aprobada el 12 de septiembre de 2024.
* La derogación de Reforma a la Ordenanza para el Cobro de las Contribuciones Especiales de Mejoras en el cantón Cuenca, aprobada el 11 de enero de 2024.
* Establecimiento de lotes mínimos de acuerdo a la realidad rural que guarde coherencia con el derecho a la vivienda propia
Las protestas incluyeron la realizar algunas marchas ciudadanas, la paralización del tránsito en la vía Cuenca-Molleturo) y fricciones en la parroquia Sayausí.
El Alcalde de Cuenca, tildó a las protestas de “políticas”, y se enfrascó en fuertes roces en la asamblea parroquial de Victoria del Portete. Respecto de la protesta por la contribución especial de mejoras por obras de beneficio general a la ruralidad, señaló que esa contribución se incluyó por observaciones de Contraloría General; y, sobre del cobro excesivo de multas constantes en la Ordenanza de Control, acusó a la LOTUGS. Finalmente dijo que los protestantes estaban pagados por las mineras para derogar normativas que protegían las fuentes de agua.
6.- ACUMULACIÓN DE PROBLEMAS EN LA RURALIDAD
Los hechos suscitados, a raíz de la reforma del PDOT y PUGS, posibilitaron que se visibilicen la acumulación de problemas que afectan a la ruralidad, resultado del abandono del Estado frente a la agricultura campesina y la calidad de vida deteriorada de la población rural golpeada por la crisis económica, la migración y descomposición de la familia, el avance indiscriminado de la frontera agrícola, la apropiación y tráfico arbitrario de las tierras de páramos para negociar con las empresas mineras y grupos mineros ilegales, concesiones mineras en ecosistemas frágiles, adjudicaciones corruptas de tierras de bosques y vegetación protectoras y su destrucción para pastizales para la ganadería, erosión de cejas de montaña, acelerada dvisión de la tierra rural, invasiva urbanización y fuertes impactos en la soberanía alimentaria, deficientes servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento, deficit de vivienda y viviendas con deficiencias estructurales, altos niveles de dependencia económica, y contaminación de tierras, fuentes de agua y quebradas.
7.- PROBLEMAS CON LOS PIT Y LOTES MINIMOS
Los problemas con la determinación de los PIT y lotes mínimos, obedecen a diferentes factores entre los que se destacan:
* La deficiente actualización del catastro municipal
* No hay conectividad y armonización entre el registro de la propiedad y registro catastral
* Deficiente participación ciudadana y diálogo del GAD Municipal con los GAD parroquiales
* Creación de PIT artificiosos incongruentes con la realidad
* Territorios de anejos o recintos divididos por PIT artificiosos
* Problemas en la determinación de los lotes mínimos conforme con las realidades zonales de cada GAD Parroquial.
* Imprecisión en la definición de variables generales y específicas para determinar los lotes mínimos.
8.- INFRACCIONES Y SANCIONES A LA GESTIÓN DEL SUELO SUJETAS AL CONTROL DE LOS GAD MUNICIPALES, ESTABLECIDAS EN LA LOTUGS
La LOTUGS señala que, los GAD municipales establecerán la responsabilidad de las personas naturales y jurídicas públicas o privadas que cometan infracciones leves y graves en la gestión del suelo. (Art. 111)
Establece como Infracciones leves a la gestión del suelo, sin perjuicio de las que establezcan los GAD municipales:
1. Ejecutar obras de infraestructura, edificación o construcción:
a) Sin los permisos municipales exigidos por autoridad competente; y, b) Incumplir o exceder lo estipulado en dichos permisos.
2. No asumir las cargas urbanísticas y cesiones de suelo obligatorias, impuestas por el planeamiento urbanístico, por la aplicación de los instrumentos de gestión del suelo y el COOTAD.
3. Realizar fraccionamientos del suelo contraviniendo los PUGS e instrumentos complementarios.
4. Obstaculizar o impedir la inspección de la autoridad municipal competente. (Art. 112)
Establece como Infracciones graves. sin perjuicio de las que establezcan los GAD municipales, las siguientes:
1. Ejecutar obras de infraestructura, edificación o construcción:
a) Sin la correspondiente autorización administrativa y que irroguen daños en bienes protegidos; b) Sin las correspondientes autorizaciones administrativas, que supongan un riesgo para la integridad física de las personas; y, c) Incumplir los estándares nacionales de prevención y mitigación de riesgos y la normativa nacional de construcción. En estos casos se aplicará la máxima pena prevista en el siguiente artículo.
2. Comercializar lotes en urbanizaciones o fraccionamientos o cualquier edificación que no cuente con los respectivos permisos o autorizaciones, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales del caso. (Art. 113)
La LOTUGS señala sanciones a los sujetos que incurran en las prohibiciones, acciones u omisiones.
Las infracciones tipificadas, serán sancionadas con multa:
1. Infracciones leves: entre el 10% de un salario básico unificado de los trabajadores en general (SBU) y 50 SBU
2. Infracciones graves: entre 50 y 100 SBU
Además de las sanciones pecuniarias, se impondrá, de ser el caso: suspensión temporal o permanente de la actividad, obra o proyecto; derrocamiento u otras medidas urgentes, a costa del infractor; y/o el decomiso del beneficio obtenida con la infracción. Los elementos constitutivos del espacio público, que sean destruidos o alterados, se restituirán. La reincidencia se sancionará con el máximo de la pena prevista. (Art. 114)
* Queda claro que la LOTUGS establece un rango de multas que van entre determinados pocenrajes del SBU.
* No es verdad que la LOTUGS ordene imponer la multa más alta, excepto en el literal c) del art. 113.
9.-INFRACCIONES Y SANCIONES EN LA ORDENANZA QUE CONTROLA Y SANCIONA EL USO Y OCUPACIÓN DEL SUELO EN EL CANTÓN CUENCA (12-septiembre-2024. Hoy derogada).
El objeto de dicha Ordenanza, era ejercer un control adecuado y eficiente del uso y ocupación del suelo en el cantón Cuenca, a fin de conseguir un crecimiento armónico de acuerdo a la planificación, y propender al buen vivir; mediante el establecimiento de los lineamientos técnicos y jurídicos requeridos para el control. (Art. 1)
Concepto de ocupación: constituye la actuación antrópica sobre un área determina del suelo, las que deben estar sujetas al cumplimiento de las determinantes planteadas en la Ordenanza del PDOT y PUGS.
Concepto de intervención: es toda acción antrópica que conlleva a la ejecución de obras nuevas, ampliaciones o intervenciones, movimiento de tierras y demoliciones, que se realicen dentro de un predio, para la que se requiere del permiso emitido por el ente de control competente.
Concepto de uso de suelo: es el fin asignado al suelo conforme la clasificación y subclasificación contenida en la Ordenanza del PDOT y PUGS, para todas las actividades que se desarrollen en el cantón Cuenca.
Valoración de la sanción por infracción a la ocupación de suelo:
La sanción por infracciones leves, será valorada en base a su clasificación de acuerdo a una tabla que dependiendo del tipo de infracción va desde el 20 % al 35 % del avalúo del informe técnico de la ocupación.
En el caso de las Infracciones graves en la ocupación del suelo, se aplicará una multa de 50 SBU o 100 SBU más remediación. (Art. 71)
Portada: foto tomada de: https://acortar.link/gjguci
Asesor jurídico, articulista de “El Mercurio”. Participa en algunas organizaciones ciudadanas como el Cabildo del Agua de Cuenca, el Foro por el Bicentenario de Cuenca y en una comisión especial para elaborar el Sistema Nacional Anticorrupción.
