Introducción
El presidente Guillermo Lasso presentó el 12 de septiembre del 2022, un proyecto de Consulta Popular a la Corte Constitucional (CC) para que se emita el dictamen de constitucionalidad de conformidad con la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. En el presente artículo se hace un breve análisis de la propuesta de Consulta.
1.- El contexto de la consulta
La propuesta de consulta se realiza en circunstancias en que el país vive aun la crisis económica motivada por la pandemia, la incapacidad del gobierno para asumir medidas para reactivar la producción desde abajo para generar empleo y su política neoliberal, extractivista y elitista, mientras campea la inseguridad por el crecimiento de la delincuencia organizada, la guerra del narcotráfico, la actividad delictiva en y desde las cárceles, la contaminación delictiva en ciertos niveles de la fuerza pública y de la justicia, todo en medio de una desinstitucionalización y disputa entre el gobierno y la oposición por controlar el Consejo de la Judicatura y el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. (CPCCS)
Luego de revisar las preguntas se puede llegar a una primera conclusión: el gobierno antes de enviar el proyecto de consulta a la CC debió haber dialogado con diversos sectores sociales sobre su contenido, pero este gobierno no tiene sensibilidad social y democrática.
2.- El objetivo político de la consulta
Del contenido de las preguntas de la consulta popular se puede colegir que la misma tiene por objetivo político reflotar al alicaído gobierno nacional, es decir mejorar la aceptación política del régimen, para lo cual trata de utilizar los sentimientos de temor e inseguridad de la ciudadanía, el hartazgo frente a la politiquería y la conciencia ambientalista de amplios sectores sociales.
3.- Análisis de las preguntas
Pregunta 1
“Actualmente, las Fuerzas Armadas no pueden apoyar a la Policía Nacional en la protección interna y mantenimiento del orden público.
¿Está usted de acuerdo con que se permita el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas en las funciones de la Policía Nacional para combatir el crimen organizado, enmendando la Constitución de conformidad con lo previsto en el Anexo 1?”
Desde el punto de vista jurídico la misma CC ha señalado que la intervención de las FF. AA en la “protección interna y el mantenimiento del orden público”, que es competencia de la Policía Nacional, debe limitarse a los Estados de Excepción, lo cual ha sido corroborado en informes, consultas y jurisprudencia de organismos del sistema internacional de derechos humanos.
Por ello el Art. 158 de la Constitución ordena que las FF. AA tienen como misión fundamental la “defensa de la soberanía y la integridad territorial”.
Sin embargo, en el gobierno de Correa se reformó el Art. 158 de la Constitución, mediante las enmiendas constitucionales que fueron aprobadas por la Asamblea Nacional el 3-XII-2015, y promulgadas en el R.O-S 651 del 17-XII-2015, quedando dicho artículo así: “Las Fuerzas Armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial y complementariamente, apoyar en la seguridad integral del Estado de conformidad con la ley” (El subrayado es nuestro).
Posteriormente la CC mediante Resolución No. 18, publicada en R.O-S 79 del 30-IV-2019, declaró la inconstitucionalidad por la forma, de las referidas enmiendas y se volvió al texto de la Constitución anterior a las enmiendas.
Desde otro punto de vista se debe considerar que en el país se han dictado muchos decretos de Estado de Excepción durante los gobiernos de Correa, Moreno y en el actual, que han permitido la actuación de las FF.AA para enfrentar las masacres en las cárceles y la delincuencia, pero antes que ésta disminuya, más bien se fue agudizado, llegando incluso a darse denuncias de participación de algunos miembros de la fuerza pública en actos criminales y otros actos de corrupción, tanto que, la embajada de EE.UU ha señalado la presencia de “narco generales”.
La desaparición el 11 de septiembre del 2022, de la abogada María Belén Bernal en la Escuela Superior de Policía en Quito, ratifica loa aseverado.
El tema de la seguridad y la delincuencia rebasa la presencia de las FF. AA, porque lo que debe atacarse son las causas profundas de la criminalidad y primero la corrupción. Incluso el control de armas no es eficaz, siguen circulando y las más peligrosas llegan a manos de la delincuencia organizada y continúan ingresando a las cárceles del país.
Más valdría que el gobierno nacional fortalezca a la Policía Nacional en su formación profesional, moral y ética, depure sus filas, le dote de tecnologías apropiadas, suficientes recursos para la movilización, comunicación y labores de inteligencia.
Pregunta 2
“La extradición de ecuatorianos está prohibida en todos los delitos, incluso aquellos relacionados al crimen organizado transnacional como el narcotráfico, tráfico de armas, trata de personas y tráfico de migrantes.
¿Está usted de acuerdo con permitir la extradición de ecuatorianos que hayan cometido delitos relacionados con el crimen organizado transnacional, a través de procesos que respeten los derechos y garantías, enmendando la Constitución de acuerdo con el Anexo 2?”
La Constitución, establece como uno de los Derechos de Protección en el Art. 79 que, “En ningún caso se concederá la extradición de una ecuatoriana o ecuatoriano. Su juzgamiento se sujetará a las leyes del Ecuador”.
Al prohibir la Constitución la extradición de una persona ecuatoriana, aquella prohibición constituye un derecho que está en concordancia con otros derechos y específicamente con los de el acceso gratuito a la justicia, la tutela efectiva, imparcial y expedita de los derechos e intereses, el derecho al debido proceso, las garantías a la privación de la libertad y la protección de víctimas.
Por regla general los Estados son renuentes a extraditar a sus connacionales y existen instrumentos internacionales que regulan la extradición como la Convención Interamericana sobre Extradición, y convenios de reciprocidad en materia de extradición entre ciertos países, pero en el caso del Ecuador, está prohibida la extradición, sin excepción alguna, de una persona ecuatoriana.
Ahora bien el Art. 11 de la Constitución establece como uno de los principios que rige el ejercicio de los derechos, la no regresividad de los mismos, así que el numeral 4 de dicho artículo prescribe que “Ninguna norma jurídica podrá restringir el contenido de los derechos ni de las garantías constitucionales”, y el numeral 8 ordena que: “El contenido de los derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas…(…)… Será inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos”.
Por lo tanto, esta enmienda, posiblemente no pase el examen de constitucionalidad de la CC, por ser de carácter regresiva de derechos, restringe, limita, disminuye, recorta esta prohibición de la extradición de ecuatorianos sin distinción de delito alguno.
Desde otra perspectiva, la pretensión de permitir la extradición de ecuatorianos en caso de delitos “relacionados con el crimen organizado transnacional” es bastante genérica y se corre el riesgo de que ciertos Estados, como ya sucede ahora, extiendan el concepto de “crimen organizado transnacional”, a conductas políticas o que están en la frontera entre el delito común y el político.
Además, conceder la extradición de un nacional, es como una declaración del Estado de la incapacidad de su justicia e incapacidad para enfrentar el crimen organizado, debiéndose también considerar que no necesariamente la extradición puede incidir en la disminución de la delincuencia cuyas raíces internas están incardinadas en la intimidad del sistema social del país.
Sería mejor, tiene más futuro y sentido estratégico, dedicar los esfuerzos para depurar la justicia de la corrupción y rodearla de independencia antes que caminar por el populismo penal y la manipulación de los sentimientos de inseguridad de la gente para obtener réditos políticos coyunturales, pero no eficacia en la lucha contra la delincuencia.
Pregunta 3
“Actualmente, el Consejo de la Judicatura selecciona, evalúa, asciende, capacita y sanciona a fiscales, a pesar de que la Fiscalía es un órgano autónomo.
¿Está usted de acuerdo con garantizar la autonomía de la Fiscalía General del Estado, para que esta seleccione, evalúe, ascienda, capacite y sancione a los servidores que la conforman a través de un Consejo Fiscal, enmendando la Constitución de acuerdo con el Anexo 3?”
Esta enmienda no permite lograr la autonomía de la Fiscalía General del Estado, porque traslada la dependencia de la Fiscalía del Consejo de la Judicatura a un Consejo Fiscal, y aun así sigue dependiendo en lo económico del presupuesto de la función judicial en general.
Por lo tanto, la autonomía de la Fiscalía General del Estado, debe ser total del poder político, y en los ámbitos de la gestión de los recursos humanos, materiales, tecnológicos, económicos y financieros para que pueda con independencia, en forma técnica y sin condicionamiento alguno, investigar y acusar los delitos.
Adicionalmente, es evidente que este tema no se consensuó con la Fiscalía, pues la misma Fiscal General ha declarado que interpondrá un amicus curiae en contra de dicho Consejo Fiscal.
Pregunta 4
“En la actualidad, la Asamblea Nacional está integrada por 137 asambleístas y se estima que, con el censo poblacional del 2022, este número ascienda aproximadamente a 152 asambleístas.
¿Está usted de acuerdo con reducir el número de asambleístas y que se los elija de acuerdo a los siguientes criterios: 1 asambleísta por provincia y 1 asambleísta provincial adicional por cada 250.000 habitantes; 2 asambleístas nacionales por cada millón de habitantes; y 1 asambleísta por cada 500.000 habitantes que residan en el exterior, enmendando la Constitución de acuerdo con el Anexo 4?”
Con esta enmienda se eliminaría el número fijo de asambleístas nacionales y se elegirían 2 por cada millón de habitantes; se elegiría uno solo fijo por provincia y otros por cada 250.000 habitantes; y, uno por cada 500.000 que residan en el exterior, quitando los seis fijos.
Un primer cálculo a partir de la fórmula propuesta nos dice que en 9 provincias habría apenas un asambleísta, lo que afectará el derecho de participación de las minorías, favoreciendo el poder de posibles caudillos provinciales. Incluso la reducción efectiva podría ser de entre 12 y 14 asambleístas.
Reducir el número de integrantes de la Asamblea Nacional es en términos generales, al menos desde la Ciencia Política, tratar de disminuir la representatividad del órgano que, de mejor manera, al menos teóricamente, encarna a la república democrática representativa moderna, con lo que se seguiría acentuando la tendencia autoritaria de concentración del poder político, en el ejecutivo.
En cualquier caso, disminuir el tamaño de la Asamblea Nacional, no necesariamente implica que se mejore la calidad de sus integrantes, por lo que esta enmienda pretende recoger votos utilizando el sentimiento de hartazgo ciudadano frente a la politiquería y el desprestigio del órgano legislativo fomentado también por el propio ejecutivo. Es una tendencia peligrosa deslegitimar al órgano legislativo porque aquello debilita un contrapeso político y la eficacia del control al ejecutivo y la fiscalización.
Y si el problema es el costo de los asambleístas, aquello también puede predicarse de la alta burocracia asesora del gobierno; y, si acaso, con la disminución de la cantidad automáticamente mejoraría la calidad, cosa que no es así, entonces se podría derivar hacia un órgano legislativo diminuto frente al fortalecimiento de un superpoder ejecutivo, lo cual abona al hiperpresidencialismo.
El problema de cómo mejorar la calidad de los asambleístas, la producción de leyes y la labor de fiscalización, aquello tiene que ver con los partidos políticos y la calidad de actividad política en el Ecuador, más no necesariamente con el número de legisladores.
Pregunta 5
“Actualmente existen 272 movimientos políticos en el Ecuador. Estos no garantizan la representación ciudadana, ni una adecuada participación de sus miembros.
¿Está usted de acuerdo con exigir que los movimientos políticos cuenten con un número de afiliados mínimo equivalente al 1.5% del registro electoral de su jurisdicción y obligarlos a llevar un registro de sus miembros auditado periódicamente por el Consejo Nacional Electoral, enmendando la Constitución de acuerdo con el Anexo 5?”
Este tema ya está regulado en el Art. 322 de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas. El proyecto sólo cambia “adherentes” por “afiliados”. Este no es un tema constitucional. Lo que se necesita es un cuerpo normativo que transforme a las organizaciones políticas de maquinarias electorales en verdaderas organizaciones de representación popular y del qué hacer político, con garantías eficaces para la organización y funcionamiento democrático, selección de candidaturas, ejercicio de la militancia, formación política, propuestas de gobierno con objetivos económicos, sociales, políticos y culturales; políticas públicas, estrategias, medios y acciones para alcanzar los objetivos de llegar al gobierno y propuestas para resolver los grandes problemas nacionales.
Pregunta 6
“El CPCCS es una entidad pública que actualmente tiene el poder de designar a 77 autoridades.
¿Está usted de acuerdo con eliminar la facultad de designar autoridades que tiene el CPCCS e implementar procesos que garanticen meritocracia, escrutinio público, colaboración y control de diferentes instituciones, de modo que sea la Asamblea Nacional la que designe a través de estos procesos a las autoridades que actualmente elige el CPCCS y a sus consejeros, enmendando la Constitución de acuerdo con el Anexo 6?”
Según el anexo el Pleno de la Asamblea Nacional designará y posesionará a las máximas autoridades, titulares y suplentes de la Contraloría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo, Superintendencias, Procuraduría General del Estado y de la Defensoría Pública, miembros del Consejo Nacional Electoral, Consejo de la Judicatura y del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
En una muy apretada síntesis el procedimiento general sería el siguiente:
El Presidente de la Asamblea Nacional dará inicio al proceso de designación con la solicitud de candidatos a las autoridades nominadoras.
Remitidos los candidatos a la Asamblea, el Pleno de la Asamblea conformará una comisión ocasional compuesta por un delegado de cada una de las bancadas, la misma que efectuará un informe no vinculante respecto de las objeciones ciudadanas que será puesto en conocimiento del Pleno.
El Presidente de la Asamblea Nacional convocará al Pleno para la designación u objeción de los candidatos.
En caso de que, existiendo candidatos nominados sin objetar, el Pleno no designe dentro los treinta días contados desde la nominación, se entenderán designados en el orden de nominación
Si el Pleno objeta a los candidatos, impidiendo la designación de la autoridad o autoridades titulares o suplentes, se deberá realizar nuevamente el procedimiento desde la solicitud candidatos para designar a los cargos faltantes.
El Presidente de la República posesionará al candidato que encabece la lista de cada autoridad nominadora como titular y, al siguiente de la lista, como suplente. Si es que se trata de órganos colegiados, el Presidente de la República designará primero a los titulares, y luego, a los suplentes. Para ello, el Presidente de la República designará a un candidato de cada lista de los órganos nominadores, respetando el orden de la nominación, hasta completar la conformación del órgano.
Como se ha dicho es una síntesis del procedimiento general, pero el texto del anexo es largo, complejo y enrevesado, de difícil lectura y comprensión para el común de los ciudadanos, pero además, si el proceso de selección en manos del CPCCS (un órgano pequeño) fue tortuoso, no se diga en la Asamblea Nacional.
Para el caso del Tribunal Contencioso Electoral, la propuesta de enmienda equipara la designación de estos magistrados al de la Corte Constitucional. El proceso de designación se realizará a través de una Comisión Calificadora autónoma, que a su vez estará integrada por dos personas nombradas por cada una de las Funciones: Legislativa, Ejecutiva y Transparencia y Control Social. La selección se realizará entre ternas enviadas por cada una de las Funciones antes mencionadas. El proceso se llevará a cabo con veeduría, escrutinio público y la posibilidad de impugnación ciudadana y, se prevé que la designación se efectúe en función de los méritos de los ternantes.
Para el caso del Superintendencias, Procurador General y Defensor Público de forma general, se prevé que este proceso se ejecute en dos etapas: nominación y designación. Dependiendo de la autoridad (el Presidente de la República o el Pleno de la Corte Nacional de Justicia) nomina a un candidato titular y suplente, previa revisión de admisibilidad. La Asamblea Nacional que recibe la nominación designa con el voto de mayoría simple o, para objetarse mayoría calificada.
Previo a la designación, la Asamblea Nacional debe conformar una comisión ocasional que se integrará por un delegado de cada una de las bancadas inscritas en la Asamblea Nacional y tres asambleístas elegidos por circunscripción nacional. Esta comisión ocasional debe ejecutar la fase de escrutinio público.
La enmienda prevé que sea el Presidente de la República quien nomine para el caso de las superintendencias y del Procurador. Sin embargo, en el caso de la Defensoría Pública, es el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, como órgano técnico, el que nómina.
Este sistema ha considerado que la Defensoría Pública se encuentra dentro de la Función Judicial y el rol coordinado que debe existir entre ambos órganos como operadores de justicia.
Bajo la actual forma de selección en del CPCCS se reduce, en esencia, a un concurso amañado cuyo resultado final es desembocar en lo que previamente está resuelto políticamente.
Ahora, al tratar de pasar el proceso de selección a manos de la Asamblea Nacional, simplemente se transparenta el origen político de la nominación de candidatos y designación de las autoridades que serían producto de la correlación de fuerzas políticas al interior de los órganos nominadores de las ternas, de la Asamblea Nacional y de las negociaciones entre las funciones del Estado, principalmente entre las funciones ejecutiva y legislativa.
La cuestión de fondo es que, si el nuevo proceso de nominación y designación cambiaría la calidad de las autoridades.
La respuesta es no, porque el problema de la composición de los órganos estatales y públicos que conforman el sistema político de la sociedad ecuatoriana, se estructuran a partir de los candidatos que provienen de los partidos y movimientos políticos, por lo que, hay que hacer una transformación radical de las organizaciones políticas y la calidad de la política. Si la cantera de políticos, que son los partidos y movimientos, es de mala calidad, entonces que se puede esperar cuando acceden al poder.
Pregunta 7
“La Constitución excluye del Sistema Nacional de Áreas Protegidas a las áreas de protección hídrica, por lo que estas no gozan de su protección.
¿Está usted de acuerdo con que se incorpore un subsistema de protección hídrica al Sistema Nacional de Áreas Protegidas, enmendando la Constitución de acuerdo con el Anexo 7?”
Actualmente el Art. 405 de la Constitución establece que el sistema nacional de áreas protegidas se integra por los subsistemas estatal, autónomo descentralizado, comunitario y privado.
A su vez el Art. 78 de la Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua (LORHUA) señala que las Áreas de Protección Hídrica, son “los territorios donde existan fuentes de agua declaradas como de interés público para su mantenimiento, conservación y protección, que abastezcan el consumo humano o garanticen la soberanía alimentaria, las mismas formarán parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas”.
Igualmente dispone que, la Autoridad Única del Agua, previo informe técnico emitido por la Autoridad Ambiental Nacional y en coordinación con los GAD establecerá y delimitará las Áreas de Protección Hídrica.
Por lo tanto, la competencia para establecer Y delimitar las Áreas de Protección Hídrica, la tiene el Ministerio del Ambiente, Agua y Transición Ecológica (MAATE) en coordinación con los GAD.
Estas Áreas de Protección Hídrica son tan importantes, porque una vez establecidas Y delimitadas, entran a formar parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, y es sabido que, de acuerdo con el Art. 407 de la Constitución, está prohibida la actividad extractiva de recursos no renovables en las áreas protegidas, es decir la minería.
Lo único que debería hacer el gobierno nacional, si tendría voluntad política, es determinar las Áreas de Protección Hídrica, declararlas como tales, integrarlas al Sistema Nacional de Áreas Protegidas y promulgarlas en el Registro Oficial con todos los efectos jurídicos que se han señalado, teniendo presente además que, la misma Constitución, ordena en su Art. 405 que “El Estado asignará los recursos económicos necesarios para la sostenibilidad financiera del sistema, y fomentará la participación de las comunidades, pueblos y nacionalidades que han habitado ancestralmente las áreas protegidas en su administración y gestión”.
Por lo tanto, este tema no es de carácter constitucional, ni siquiera legal, porque existe el suficiente marco normativo para establecer las Áreas de Protección Hídrica e incluso se puede coordinar con los GAD para que instituyan esas Áreas de Protección Hídrica de interés local, de manera que el tema solo requiere decisiones administrativas.
Desde el punto de vista político no hay necesidad de consultar nada en esta materia, ya que simple y llanamente hay que aplicar el ordenamiento jurídico para proteger la naturaleza, el agua y el ambiente, pero el gobierno está casado con las empresas mineras transnacionales y desprecia los pronunciamientos de comunidades, pueblos, nacionalidades indígenas, e incluso de cantones como es el caso de las consultas populares de Cuenca y Girón.
El gobierno trata simplemente de cosechar votos colocándose una careta ambientalista, bien entendido que, aun obteniendo el SI en esta pregunta, quedaría en manos del propio gobierno poner en vigencia las Áreas de Protección Hídrica, pudiendo reproducirse la historia de la disposición transitoria DÉCIMA de la LORHUA que el 6 agoto del 2014 dio un plazo de dos años para determinar, entre otras cosas, las Zonas de Recarga Hídrica y las Áreas de Protección Hídrica, delimitación que nunca se hizo en dicho plazo, cayendo en una omisión normativa gravísima, sin que pase nada, salvo la continuación de proyectos mineros en fuentes de agua.
Pregunta 8
“La Constitución no prevé compensaciones a quienes apoyan a la generación de servicios ambientales.
¿Está usted de acuerdo con que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, puedan ser beneficiarios de compensaciones debidamente regularizadas por el Estado, por su apoyo a la generación de servicios ambientales, enmendando la Constitución de acuerdo con el Anexo 8?”
Se debe partir señalando que la Constitución en su artículo 74, establece que “Las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrán derecho a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir.
Los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación; su producción, prestación, uso y aprovechamiento serán regulados por el Estado”.
Esta pregunta no es un tema de carácter constitucional, sino legal, y aún más, depende de la simple voluntad política del gobierno nacional y de los GAD (a través de Ordenanzas) para establecer compensaciones por servicios ambientales y transformar a las comunidades en protectoras de fuentes de agua, bosques, paramos y más ecosistemas frágiles, colaborar en el sofocamiento inicial de incendios, brindar primeros auxilios y hacer de guías de turismo ecológico. Para modelo de lo que es posible hacer, les remito al conocimiento del proyecto de “Ordenanza que establece las áreas de incidencia estratégica para el desarrollo sostenible del cantón Cuenca y norma el uso y ocupación del suelo y las políticas públicas para las comunidades de altura que viven en esas áreas”, presentada por el Cabildo del Agua a GAD Municipal de Cuenca.
El Gobierno Nacional y los GAD en el marco de la Constitución, y más normas del ordenamiento jurídico vigente pueden establecer esas compensaciones sin necesidad de consulta.
Lo que debe estar claro, es que, estos servicios ambientales no pueden ser a cambio de permitir actividades extractivas en fuentes de agua y ecosistemas frágiles.
Esta pregunta cumple el rol de cebo (carnada) para tratar de obtener votos manipulando la conciencia ambientalista. Es también otra careta de un gobierno amigo de las empresas mineras transnacionales.
Asesor jurídico, articulista de “El Mercurio”. Participa en algunas organizaciones ciudadanas como el Cabildo del Agua de Cuenca, el Foro por el Bicentenario de Cuenca y en una comisión especial para elaborar el Sistema Nacional Anticorrupción.
