PROYECTO DE LEY PARA DESARTICULAR LA ECONOMÍA CRIMINAL

1.- Consideraciones preliminares

Se tramita en la Asamblea Nacional el proyecto de“Ley orgánica para desarticular la economía criminal vinculada al conflicto armado interno”, calificada como urgente en materia económica.

El título del proyecto de ley, da a entender que se trata de un cuerpo normativo que pretende descomponer (desconstituir, desorganizar, destruir), estructuras y actividades económicas relacionadas con el conflicto armado interno.

Esto implica que, para el gobierno, existe un conflicto armado interno, protagonizado, no por facciones armadas insurreccionales que tienen un proyecto político para tomarse el poder y realizar transformaciones inspiradas en una ideología política, sino por grupos armados delincuenciales que, asaltan, roban, matan, secuestran, extorsionan, trafican drogas, oro, armas, explosivos y personas, lavan activos, contrabandean, hacen minería ilegal y otras actividades ilícitas, cuyo nivel de violencia causa terror, es decir, una delincuencia organizada terrorista.

El tema de si la delincuencia organizada terrorista o las conductas relacionadas con los delitos de terrorismo tipificados por el COIP, deben ser considerados como un conflicto armado interno, no es materia del presente artículo, el mismo que se limita a una opinión sobre los aspectos más relevantes del mencionado proyecto de ley.  

Cabe señalar que, en la primera sesión de la Comisión de Desarrollo Económico de la Asamblea Nacional, que conoció el proyecto de Ley, se cambió el nombre del proyecto de ley, por el de, Ley de Solidaridad Nacional y la presidente de la Comisión, afirmó que se priorizaría la materia económica del proyecto de ley.

2.- Exposición de motivos

La exposición de motivos del proyecto de ley, señala, entre otros aspectos, que las economías criminales, impulsan la capacidad operativa de los grupos armados organizados, evidenciándose que, entre enero y abril de los años 2022 a 2025, se muestra una tendencia sostenida y alarmante en el incremento de homicidios intencionales, que responde en gran parte a una violencia de carácter estructural, organizada y letal.

Se sostiene que, “La magnitud y tipología de estos hechos de violencia que atraviesa el país configuran un escenario de conflicto armado no internacional (CANI), de conformidad con lo establecido por el Derecho Internacional Humanitario…En dicho marco, se considera que un CANI existe cuando se enfrentan fuerzas armadas del Estado contra grupos armados organizados que pueden o no ejercer control territorial y capacidad de sostener hostilidades prolongadas, lo que resulta compatible con el fenómeno ecuatoriano actual”.

Se argumenta que, “El impacto de esta violencia armada trasciende el ámbito de una actividad delictiva común pues responde a fenómenos y estructuras complejas, con distintos niveles de actuación tanto desde lo económico, operativo, así como en la distribución de roles propias de una jerarquía organizada con fines violentos y criminales que cuenta con ingentes recursos económicos, colocados de forma indiscriminada en varios sectores productivos, afectando el mercado y la economía del país”.

Se arguye también, que “Estas estructuras criminales han provocado severas afectaciones económicas: interrupción de cadenas logísticas, desplazamiento de inversiones, paralización de actividades productivas en zonas críticas, extorsión sistemática a comerciantes y pérdida de confianza en el entorno empresarial. El incremento de los costos de seguridad privada y la fuga de capitales son consecuencias directas de la influencia directa de las actividades criminales en la seguridad de la actividad económica. Esto genera, sin dudas, un deterioro en los ingresos fiscales y en la sostenibilidad del aparato productivo nacional”.

3.- Los considerandos del proyecto de ley

Entre los considerandos del proyecto de ley, se señala que, el pueblo ecuatoriano, en la Consulta Popular 2024, aprobó el apoyo complementario de las FF. AA en las funciones de la Policía Nacional para combatir el crimen organizado.

Muchos considerandos se basan, en los pronunciamientos de la Corte Constitucional (CC) al realizar el control deconstitucionalidad de los estados de excepción, en relación con el conflicto armado interno, particularmente en los dictámenes 1-24-EE/24 y 2-24-EE/24 y 7-2-EE/24, en los que, en síntesis, la CC, señala que:

a) La existencia de un conflicto armado interno es una cuestión de hecho,que no depende de la declaratoria de una autoridad pública.

b) La intervención de las FF. AA para garantizar la soberanía e integridadterritorial es una de sus competencias ordinarias e, incluso, en caso de conflictoarmado interno, estas pueden movilizarse e intervenir una vez fenecido el estado deexcepción, de acuerdo con el ordenamiento jurídico.

c) Un conflicto armado interno puede existir con independencia de la declaratoria de estado de excepción que se realice por tal motivo, es decir, podría existir, tanto antes como después, de la vigencia del estado de excepción, al no depender de éste.

d) La CC solo debe verificar que se justifique argumentadamente, que los hechos ciertos y actuales, se enmarquen en lo que podría entenderse como un conflicto armado interno, definición que se encuentra en constante evolución, mas no determinar si éste existe o no.

e) En escenarios de conflicto armado interno, el presidente de la República puede y debe tomar todas las medidas que son inherentes a los conflictos armados como, por ejemplo, la movilización y el empleo de las FF. AA, para que cumplan su rol natural reconocido en el art. 158 de la Constitución, así como el uso de armamento acorde a la situación. Si existiese un conflicto armado interno, el presidente de la República no necesitaría acudir a la declaratoria de un estado de excepción para tomar este tipo de medidas.

f) Existe diferencia respecto a la referencia de conflicto armado interno, como una cuestión fáctica y como causal de un estado de excepción, siendo que, como cuestión fáctica, corresponde al Presidente de la República establecer las medidas propias para el tratamiento de esta situación, y en el caso de ser considerada como causal, corresponde a la CC su calificación.

g) Los tratados internacionales, analizados por la CC, no son incompatibles con los derechos constitucionales y que no modifican el contenido de la Constitución, son parte del bloque de constitucionalidad y, por tanto, deben ser observados en su ámbito de aplicación y, en particular, al definir la causal de conflicto armado interno.

h) La existencia de un conflicto armado interno, implica la concurrencia de dos requisitos: organización del o los grupos armados e intensidad de las hostilidades, y para verificar el cumplimiento de estos requisitos, es útil acudir a los indicios propuestos por tribunales internacionales, pero tales indicios, no son taxativos ya que, podrían existir otros indicios relevantes que sean útiles para la calificación de un conflicto armado interno.

4.- El objeto del proyecto de ley (medidas financieras y tributarias), no está desarrollado

El artículo 1 sobre el objeto del proyecto de ley, establece que: “La presente ley tiene por objeto establecer medidas financieras, tributarias y de seguridad destinadas a establecer un marco jurídico nacional aplicable para la desarticulación de las economías criminales vinculadas al conflicto armado interno, así como, proteger a la ciudadanía, la sostenibilidad del sistema económico y financiero del Ecuador y la reactivación económica en zonas afectadas.” (Lo destacado me corresponde).

Sin embargo, no se desarrollan en el proyecto de ley, las medidas financieras y tributarias (económicas en general) para desarticular las economías criminales, y las políticas públicas para erradicar del circuito de la economía, la infiltración y penetración de las mafias criminales, y se deja en manos del ejecutivo, asumir esas medidas, por lo que, el proyecto de ley, prioriza reforzar la eficacia de las acciones policiales y militares frente a los grupos armados delincuenciales.

5.- Reconocimiento oficial del Conflicto Armado Interno, medidas, grupos armados y zonas de seguridad

En consecuencia, el proyecto de ley, establece que, para asumir las medidas específicas, económicas y financieras, se requiere previamente del reconocimiento oficial del Presidente de la República, a través de Decreto Ejecutivo de los grupos armados organizados que participan en el conflicto armado interno, quedando facultado a emitir “otros decretos ejecutivos necesarios para el cumplimiento de estos propósitos”.

Los efectos del reconocimiento oficial del conflicto armado interno, tendrán vigencia mientras dure el conflicto, y se precisa que “El régimen de medidas específicas de un conflicto armado interno es diferente al régimen de estado de excepción contemplado en el artículo 164 de la Constitución”. La conceptualización de los criterios de reconocimiento del conflicto armado interno, se dejan para ser determinados en el Reglamento General a la ley, en el marco de dos parámetros: 1)    Organización de los grupos armados; y, 2) Intensidad de la violencia.

El proyecto de ley, reconoce como grupos armados organizados, que gestionan economías criminales, a los siguientes:

1. Grupos armados organizados

2. Grupos paramilitares

3. Grupos guerrilleros

4. Autodefensas; y,

5. Otros grupos que cumplan con los elementos o requisitos establecidos en el Reglamento General a la Ley.

La definición de estos grupos, se reserva para que sea determinado en el Reglamento General a la ley.

Cabe señalar que, en el país, no se conoce la existencia de grupos paramilitares, guerrilleros, autodefensas, como los de la realidad colombiana. Lo que, si existe, son los grupos o bandas armadas delincuenciales.

El proyecto de ley, dice que, “La naturaleza u objetivos que persiguen los grupos armados organizados no determinan su participación en el conflicto armado interno, sino el cometimiento de actos hostiles”. Según esta norma, serán los “actos hostiles”, los que determinen la calificación de participación en un grupo armado organizado en un conflicto armado interno. Queda abierta la interpretación de lo que se considera como “actos hostiles”.

De igual forma las Zonas de seguridad, entendidas como el espacio territorial ecuatoriano cuya importancia estratégica, económica y/o financiera requieren de una regulación especial, serán declaradas por el Presidente de la República y puestas en su conocimiento por el Bloque de Seguridad.

6.- Régimen penal aplicable, juzgamiento y uso de la fuerza

En el proyecto de ley, se establece un régimen penal específico aplicable a los aprehendidos, detenidos e individuos que participen de manera directa o indirecta en los grupos armados organizados o estén vinculados a sus economías criminales en el conflicto armado interno, por delitos cometidos en el marco de dicho conflicto. Serán juzgados por jueces especializados en conflicto armado interno.

Se precisa que, los miembros de las FF.AA y Policía Nacional, para el cumplimiento de sus acciones y operaciones en el marco de la presente ley y el Derecho Internacional Humanitario, se encuentran excluidos de la normativa aplicable al régimen de paz, principalmente en lo relativo al uso legítimo y excepcional de la fuerza; y queda facultado el Presidente de la República para anticipar indultos a personas procesadas penalmente por hechos relacionados con dicho conflicto, aun cuando su causa se encuentre en etapa de investigación, instrucción o juicio, sin requerirse sentencia condenatoria ejecutoriada, en los siguientes casos: a) Actuaciones en cumplimiento del deber en operaciones de seguridad, defensa o mantenimiento del orden público frente a grupos armados organizados; b)     Enfermedades graves, catastróficas o terminales certificadas por autoridad sanitaria competente; y, c) Colaboración significativa con la justicia, contribución a la verdad o reparación integral del daño en el marco del conflicto.

No podrán ser beneficiarios de esta medida las personas procesadas por delitos contra la administración pública, genocidio, tortura, desaparición forzada de personas, secuestro y homicidio por razones políticas o de conciencia; y, la medida no será obstáculo para la investigación correspondiente, ni para la declaratoria de responsabilidad objetiva del Estado, así como tampoco para el otorgamiento de las medidas de reparación integral que correspondan.

Se deja a que el Reglamento General a la ley, contemple el procedimiento para la solicitud y concesión de esta medida.

7.- Reformas al Código Orgánico Integral Penal (COIP)

Las reformas al COIP:

• Se tipifica la “Pertenencia a Grupo Armado Organizado en Conflicto Armado Interno”.
• Todas las armas y accesorios, utilizados en las hostilidades del grupo armado organizado en conflicto armado interno, y que hayan sido incautadas, serán objeto de uso inmediato de la Policía Nacional o FF. AA.
• El domicilio o el lugar donde el Grupo Armado Organizado, o sus miembros desarrollen sus actividades, podrá ser allanado sin necesidad de orden judicial.
• Durante un conflicto armado interno, de manera excepcional y debidamente motivada, el Bloque de Seguridad podrá disponer la detención con fines investigativos, hasta por 24 horas, de individuos que sean parte de un grupo armado organizado.
• En los delitos en contra de las personas y bienes durante conflicto armado interno, se dictará la prisión preventiva para asegurar la comparecencia del procesado al proceso y el cumplimiento de la pena, sin que pueda suspenderse o sustituirse esta medida cautelar.
•  Cuando la persona procesada sea miembro activo de la Policía Nacional o FF. AA, y el hecho investigado tenga relación con una circunstancia suscitada en el cumplimiento de su deber legal, dentro de un conflicto armado interno, en ningún caso se aplicará prisión preventiva, ni arresto domiciliario ni uso de dispositivo electrónico. En su lugar, el servidor policial o militar continuará realizando sus respectivas funciones en el lugar de trabajo asignado, siendo su jefe inmediato el responsable de reportar quincenalmente que el servidor se encuentra en territorio nacional.
• Se crea un procedimiento unificado y especial para el juzgamiento y sanción de delitos en contra de las personas y bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario durante conflicto armado interno y de los delitos cometidos en el marco de un conflicto armado interno, concentrándose todas las etapas del proceso, en una sola audiencia.

8.- A manera de conclusiones

1. Es plausible que se pretenda expedir una ley que desarticule las economías criminales, pero sus contenidos deben desarrollarse precautelándose la validez jurídica, pertinencia, sistematicidad y coherencia con su objeto y fines, por lo que, a la Comisión de Desarrollo Económico y la Asamblea Nacional, tendrán que extremarse en su depuración y perfeccionamiento jurídico.
2. Este proyecto de ley, en su versión original, más se asimila a un proyecto de ley de economía procesal y eficacia penal en el marco de un conflicto armado interno, antes que un proyecto de ley de urgencia económica para desconstituir y destruir las economías criminales.
3. La existencia del conflicto armado interno de conformidad con el proyecto de ley, más que un hecho fáctico existente objetivamente, dependerá del reconocimiento y declaratoria formal del Presidente de la República, conforme al reglamento que esa misma autoridad expida.
4. Se deja en manos del reglamento que expida el Presidente de la República, la definición de los grupos armados organizados que están enumerados en el proyecto de ley, pero se deja abierta la posibilidad que se determinen como grupos armados organizados “Otros grupos que cumplan con los elementos o requisitos establecidos en el Reglamento General de la presente ley”. Se deja con una norma abierta, la determinación de tales grupos, a voluntad del ejecutivo, expresada en el Reglamento que puede ser susceptible de cambios rápidos. Estaría en riesgo el principio de legalidad.
5. Se crea en el país una suerte de estado de excepción permanente, pero con otra denominación, cuyo reconocimiento y declaratoria, se regirá por un reglamento expedido por la misma autoridad ejecutiva, sin que exista control de constitucionalidad.
6. En consecuencia, una de las causales del estado de excepción, como es el conflicto armado interno, instrumentado de acuerdo con este proyecto de ley, puede ser declarado conforme a un reglamento, evitando el control de constitucionalidad y dictado las veces que el presidente de la República determine.
7. Este proyecto de ley, corre el riesgo de aplicarse, políticamente, a grupos sociales desarmados, que ejercen la resistencia pacífica y constitucional en defensa de condiciones de vida digna, los derechos humanos y de la naturaleza. Esto ya ha sucedido con otras leyes similares.

Foto tomada de: https://acortar.link/xkWVSO