Los problemas relacionados con la conectividad, patrimonio natural, ambiente, producción, empleo, salud, educación, migración y otros del Azuay se han agravado en la última década, realidad que se evidenció en diversos espacios de reflexión a propósito del bicentenario de la Independencia de Cuenca. La matriz de esta situación se identifica con el centralismo y por ello han resurgido voces que convocan a luchar por hacer realidad la descentralización y hasta se propone el federalismo como salida. En este contexto, del seno del Foro Autónomo por el Bicentenario de Cuenca, surgió el 29 de abril del 2021 el Foro Autónomo por la Defensa del Azuay como una trinchera más de lucha.
En este artículo se explora el tema presentando las diversas alternativas respecto del centralismo político.
1.- Centralización del poder político y Estado nacional
Si bien el Ecuador nace a la vida republicana como un Estado unitario, sin embargo, al momento de instituirse la República del Ecuador en 1830, se dio todo un debate sobre la posibilidad del federalismo, el mismo que vuelve aparecer en 1859 y 1883.
Así empezó a impulsarse la conformación de un débil Estado Nacional, cuya cohesión e integración ha tenido problemas a lo largo de su historia y hasta la actualidad, expresándose en protestas por el centralismo, disputas regionales y “amenazas” de avanzar hacia el federalismo.
Fue García Moreno con un ejercicio centralista y autoritario del poder, que sustituyó la conformación departamental del Estado (Guayaquil, Cuenca y Quito) con una estructura de provincias, que consolidó la unidad nacional, ante la amenaza de la descomposición nacional[1].
Otro jalón más en la conformación del Estado nacional se dio con la gestión política y las obras integracionistas del gobierno de Eloy Alfaro no solo con la obra del ferrocarril sino con la expedición de una serie leyes que coadyuvaron a la centralización política como es la Ley de Centralización de Rentas de 1908[2].
a estas tendencias centralizadoras se suman las acciones de la Revolución Juliana y el gobierno de Isidro Ayora con la asesoría de la Misión Kemmerer transformaciones que apuntalan la centralización de la gestión monetaria y financiera del Estado como es la creación del Banco Central.
2.- La ruta de la descentralización
Luego en la década de 1970 se contrató a la consultora francesa Orston a pedido de la ex Junta Nacional de Planificación para que realice estudios de posibles espacios regionales.
Con posterioridad en la década de l980 se producen importantes transformaciones en el sistema capitalista mundial adviniendo el fenómeno de la globalización, el neoliberalismo y la internacionalización que presionaron a la flexibilización de las estructuras políticas y administrativas de los Estados nacionales para que fluyan los procesos de apertura de los mercados, con lo que se incentivaron las tendencias descentralizadoras del Estado.
Estas tendencias descentralizadoras y autonomistas se expresaron con más claridad en los procesos modernizadores del gobierno del Arq. Sixto Durán Ballén, y en forma más concreta, al expedirse la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios por parte de la Iniciativa Privada (1983).
Luego el proceso descentralizador del Estado sigue la ruta con la expedición de los siguientes cuerpos normativos: Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (1994); Reglamento de la Ley de Modernización (1994); Ley de Distribución del 15% (1997); Ley de Descentralización (1997); Constitución de 1998; Ley Orgánica de Juntas Parroquiales y su reglamento (2000 y 2001); Reglamento a Ley de Descentralización (2001); Reformas a la Ley Orgánica de Régimen Municipal (2004); Codificación de la misma (2005).
Cabe anotar que el 7 de junio del 2006 algunos alcaldes y prefectos del país reunidos en Machala elaboraron y presentaron al Presidente de la República un proyecto de Ley Orgánica del Sistema Autonómico, el cual fue remitido al Congreso Nacional el 4 de octubre del 2006 con ciertas modificaciones, cuyo trámite no llegó a culminar..
Esta etapa se remata con la expedición de la Constitución de la República del Ecuador del 2008; y, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización – COOTAD- (2010).
3.- El modelo de autonomía-descentralización de la Constitución del 2008
- En el Art. 1 Constitución se establece que el Ecuador es un Estado unitario y se gobierna de manera descentralizada.
- La organización territorial del Estado se expresa en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Por razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de población pueden constituirse regímenes especiales; por razones de contiguedad y mejoramiento de gestión de competencias pueden constituirse mancomunidades; por razones de contiguedad, pueden constituirse conurbaciones; y, por continuidad territorial, superficie regional y población pueden formar regiones autónomas.
- Los Gobiernos Autónomos Descentralizados gozan de autonomía política, administrativa y financiera. A la región, provincia, cantón, parroquia rural le corresponde un GAD (junta parroquial, concejo municipal, concejo metropolitano, consejo provincial y consejo regional). La provincia de Galápagos tiene un Consejo de Gobierno.
- En cuanto a las facultades los GAD tienen facultades legislativas, y ejecutivas. (Juntas parroquiales: facultades reglamentarias): Las circunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas o montubias tienen competencias del GAD correspondiente y su Estatuto de constitución y funcionamiento.
- En cuanto a las competencias el Estado central y los GAD tienen sus competencias exclusivas, que no excluye el ejercicio concurrente de la gestión de servicios públicos y actividades de colaboración y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno. Sólo en casos excepcionales, por omisión o deficiente ejecución de una competencia se puede intervenir en la gestión del GAD en esa competencia, en forma temporal y subsidiaria, hasta superar la causa de la intervención.
- En lo que se refiere al sistema nacional de competencias, este es de carácter obligatorio y progresivo. El Consejo Nacional de Competencias tiene las funciones de: regular el procedimiento de transferencia de competencias exclusivas, adicionales; regular la gestión de las competencias concurrentes; asignar competencias residuales; resolver en sede administrativa conflictos de competencia.
- Respecto del financiamiento de los GAD éstos, generarán sus propios recursos financieros y participarán de al menos el 15 % de ingresos permanentes y de un monto no inferior al 5 % de los no permanentes del Estado central, excepto los de endeudamiento público. La distribución de recursos entre los GAD considera: Tamaño y densidad de la población; necesidades básicas insatisfechas, jerarquizadas y consideradas en relación con la población residente; logros en el mejoramiento de los niveles de vida y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del GAD. Solo por catástrofe existirán asignaciones discrecionales. Los GAD en cuyo territorio se exploten o industrialicen recursos naturales no renovables tienen derecho a participar de las rentas del Estado por esta actividad. Las Competencias que asuman los GAD serán transferidas con recursos.
4.- El modelo de Estado Autonómico
En la actualidad el Estado con sistema autonómico por excelencia constituye España, con sus regiones autonómicas creadas en la Constitución de 1978, país que sirve como modelo para analizar en que consiste el sistema autonómico. Sus rasgos fundamentales son:
- Los principios básicos del sistema autonómico son: unidad, solidaridad, igualdad, libre circulación de bienes y personas[3].
- El Estado autonómico pertenece al género del Estado compuesto (junto al Estado Federal y al Estado Regional). En su ordenamiento jurídico se encuentran dos partes el estatal y el autonómico.
- La Constitución no crea, ni determina cuales son las regiones autónomas, aquellas surgen de la convención de quienes forman la comunidad autónoma que abarca un territorio determinado.
- En cuanto al Estatuto de Autonomía “es la norma que fija la estructura organizativa básica de la Comunidad Autónoma correspondiente y que establece las reglas fundamentales a las que habrían de atenerse los órganos de esta para desarrollar su actividad”[4].
En consecuencia no se puede confundir la plena autonomía autonomía política, administrativa y financiera de la que gozan los GAD en el Ecuador con un Estado autonómico, pues el Ecuador es un Estado unitario con gobierno descentralizado, en el que los GAD no dictan su propia ley, pues el COOTAD fue expedido por la Asamblea Nacional que es el órgano legislativo del Estado ecuatoriano con sanción por parte del ejecutivo, sin embargo de lo cual, los GAD pueden en base de su autonomía expedir ordenanzas, con excepción de los GAD parroquiales que pueden dictar reglamentos, acuerdos y resoluciones.
Quizás la confusión del régimen de los GAD con el régimen autonómico puede provenir de que la Constitución otorga a los GAD “autonomía política”. (Art.238)
5.- El modelo de Estado Federal
En el caso del modelo del Estado Federal, éste se caracteriza por la existencia
de los Estados Federados que conjuntamente concurren a la formación del Estado
Federal, de tal manera que, unos órganos supremos del poder rigen para todo el
territorio nacional y otros órganos supremos rigen en cada uno de los Estados Federados, de lo cual
resulta que unas son las leyes de carácter federal y otras las leyes que tienen
cada uno de los Estados federados, uno es el órgano legislativo federal y otras
son las cámaras legislativas de cada uno de los Estados federados; existen unos
órganos de justicia del Estado federal, y existen máximos órganos de justicia
para cada Estado federado; y, así como existe un representante de la función
ejecutiva del Estado federal así también existen gobernadores para cada uno de
los Estados federados. El modelo clásico es USA.
[1] Muñoz Jaramillo, F, “Introducción” en Francisco Muñoz Jaramillo (Compilador), Miguel Carvajal y otros, Descentralización, (Quito: Tramasocial Editorial, 1999), 20-1.
[2] Castro Riera, C. (2020). Ordenamiento jurídico y ordenamiento territorial. Quito: CEP. P. 24
[3] Moreno Yánes, J. (2003). Hacia un estado social d derecho y autonomías. Quito: PUDELECO Editores S.A. P. P.248
[4] Pérez Royo, J. (1988). Las fuentes del Derecho. Madrid: Editorial TECNOS. P. 176.
Foto: fuente https://n9.cl/ph76y
Asesor jurídico, articulista de “El Mercurio”. Participa en algunas organizaciones ciudadanas como el Cabildo del Agua de Cuenca, el Foro por el Bicentenario de Cuenca y en una comisión especial para elaborar el Sistema Nacional Anticorrupción.
