ORDENAMIENTO TERRITORIAL, MINERÍA, AGUA Y CONSULTA POPULAR
1.- ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El ordenamiento territorial es una competencia exclusiva del GAD Municipal, establecida en la Constitución[1].
De conformidad con el Art. 10 de la ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (LOTUGS), el ordenamiento territorial tiene como objeto: la utilización racional y sostenible de los recursos del territorio, la protección del patrimonio natural y cultural del territorio y la regulación de las intervenciones en el territorio.
Veamos en qué consiste el referido patrimonio natural y su relación con el ordenamiento territorial y la extracción de recursos naturales no renovables.
2.- PATRIMONIO NATURAL, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MINERÍA
El Art. 404 de la Constitución de la República (CR), prescribe que: “El patrimonio natural del Ecuador único e invaluable comprende, entre otras, las formaciones físicas, biológicas y geológicas cuyo valor desde el punto de vista ambiental, científico, cultural o paisajístico exige su protección, conservación, recuperación y promoción. Su gestión se sujetará a los principios y garantías consagrados en la Constitución y se llevará a cabo de acuerdo con el ordenamiento territorial y una zonificación ecológica, de acuerdo con la ley”[2].
La última parte de este artículo es trascendental ya que ordena que la gestión del patrimonio natural del Estado se llevará a cabo de acuerdo con el ordenamiento territorial de los GAD.
Estas formaciones naturales tienen una íntima relación con la preservación de las fuentes de agua, zonas de recarga, páramos, humedales, bosques protectores y ecosistemas frágiles.
Por su parte el Art. 405 CR, determina que el sistema nacional de áreas protegidas garantizará la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecológicas, sistema que se integrará por los subsistemas estatal, autónomo descentralizado, comunitario y privado, cuya rectoría y regulación es ejercida por el Estado.
Esta disposición obliga a que los GAD municipales al momento de expedir los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) y los Planes de Uso y Gestión del Suelo (PUGS), a incorporar estas áreas protegidas existentes en su territorio, así como las áreas especiales para la conservación de la biodiversidad referidas en ellos arts. 55 y 56 del Código Orgánico del Ambiente[3].
La norma constitucional antes nombrada está en concordancia con el Art. 407 CR que prohíbe todo tipo de minería metálica en cualquiera de sus fases en áreas protegidas, centros urbanos y zonas intangibles.
Finalmente se debe señalar que el Art. 409 CR determina la conservación del suelo como un tema de interés público y prioridad nacional.
Ahora bien, los recursos naturales no renovables, que son parte del patrimonio natural, están incluidos en los sectores estratégicos cuya gestión es de competencia del Estado Central la misma que puede entrar en conflicto con las competencias de los GAD provinciales o GAD municipales.
3.- COMPETENCIAS SOBRE SECTORES ESTRATÉGICOS y COMPETENCIAS DE LOS GAD PROVINCIALES Y MUNICIPALES
3.1.- Competencia exclusiva del E. Central: Sectores estratégicos
El Estado Central tiene entre sus competencias exclusivas determinadas en el Art. 261 CR:
- Las áreas naturales protegidas y los recursos naturales
- Los recursos energéticos; minerales, hidrocarburos, hídricos, biodiversidad y recursos forestales.
La competencia exclusiva del Estado Central sobre los sectores estratégicos, está ratificada en el Art. 313 CR y de acuerdo con el Art. 314 es también responsabilidad del Estado la provisión de los servicios públicos entre otros del agua potable, riego y saneamiento.
Sin embargo el agua es también parte del sector estrtégioco, por lo que conviene hacer algunas consideraciones.
3.2.- Agua: Patrimonio Nacional estratégico
El agua se considera, según el Art. 318 CR, patrimonio nacional estratégico de uso público, dominio inalienable e imprescriptible del Estado, elemento vital para la naturaleza y los seres humanos. Se prohíbe su privatización y su gestión será exclusivamente pública o comunitaria. El servicio público de saneamiento, agua potable y riego serán prestados por personas jurídicas estatales o comunitarias.
Los recursos hídricos se destinarán a consumo humano, riego que garantice la soberanía alimentaria, caudal ecológico y actividades productivas, en este orden de prelación.
3.3.- Competencias de GAD Provinciales y GAD Municipales
Los GAD provinciales tienen entre sus competencias exclusivas la gestión ambiental provincial, planificar, constuir, operar y mantener sistemas de riego y fomentar la actividad agrocupecuaria, según los numerales 4,5 y 6, respectivamente, del Art. 263 CR.
Los GAD municipales tienen entre sus competencias exclusivas la de planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural; y ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón, según los Arts. 264.1 y 264.2 CR.
Igualmente, los GAD municipales, según el Art. 264.4 CR, tienen entre sus competencias exclusivas la de prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos y actividades de saneamiento ambiental.
4.- CONCURSO DE COMPETENCIAS E INTERESES
Estamos pues ante un concurso de competencias entre las competencias del gobierno nacional sobre los recursos naturales no renovables y las competencias exclusivas señaladas de los GAD Provinciales y Municipales, que ocurre cuando el Estado Central otorga concesiones mineras en zonas de fuentes de agua, de recarga, recarga, páramos, humedales, bosques protectores y ecosistemas frágiles, mientras que los GAD provinciales y municipales quieren preservar esas zonas en y para la ejecución de sus respectivas competencias.
A nivel ciudadano se opera una confrontación entre el interés patrimonial de las empresas por la explotación minera en zonas de fuentes de agua y el interés de los ciudadanos por preservar sus fuentes de agua. Es otra situación si la minería se realiza en zonas desérticas.
5.- LA SOLUCIÓN DEL CONFLICTO
Para orientar la resolución del conflicto de competencia es necesario analizar el oreen jerárquico de las leyes, el alcance del componente de ordenamiento terrotorial de los GAD Municipales y los derechos que nacen del régimen del desarrollo en especial el referido a la consulota popular sobre los recursos naturales.
5.1.- Orden jerárquico de las leyes y principio de competencia
De conformidad con el Art,. 425 de la CR “El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente: La Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes públicos.
En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional, las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica superior.
La jerarquía normativa considerará, en lo que corresponda, el principio de competencia, en especial la titularidad de las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados”. (Lo destacado es nuestro).
Por lo tanto cuando entre en conflicto una norma superior y otra inferior cuyo objeto sea una competencia exclusiva de un GAD, debe aplicarse la norma jurídica atinente a la titularidad de la competencia exclusiva.
5.2.- Alcance del componente de ordenamiento territorial
De conformidad con el inciso segundo del numeral 3 del Art. 11 de la LOTUGS “Las decisiones del ordenamiento territorial, de uso y ocupación del suelo de este nivel de gobierno [municipal] racionalizarán las intervenciones en el territorio de los otros niveles de gobierno”. (Lo introducido en corchetes es nuestro).
Esto significa que las decisiones del ordenamiento territorial, uso y ocupación del suelo de un GAD Municipal serán las que articulen las intervenciones ya sea de un GAD Provincial, de un GAD Parroquial o del Estado central.
5.3.- Régimen de desarrollo y consulta popular
Uno de los deberes primordiales del Estado Constitucional, es el goce efectivo de los derechos y particularmente el agua para sus habitantes.
El agua constituye patrimonio nacional estratégico de uso público, esencial para la vida, y tiene íntima relación con la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad, el derecho a la salud, educación y alimentación.
Los derechos solo pueden tener sustentabilidad material si se precautelan las condiciones de producción y reproducción de la vida, y de allí la necesidad de garantizar los derechos de la naturaleza y preservar un ambiente sano.
En función de los objetivos del régimen del desarrollo las políticas públicas están estrechamente vinculadas al derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos de interés público, ser consultados y participar en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos. Art. 61 CR.
Uno de los mecanismos de democracia directa es la consulta popular, normada en el Art. 104 CR, en cuyo marco los GAD, con la decisión de las tres cuartas partes de sus integrantes podrán consultar sobre temas de interés para su jurisdicción, contando con el dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas.
Respecto de la competencia exclusiva del Estado sobre los recursos naturales no renovables que son parte de los sectores estratégicos, la Corte Constitucional ha señalado que siendo la consulta popular un ejercicio del derecho constitucional de participación, no existe norma constitucional que prohíba que la ciudadanía pueda plantear como asunto de consulta popular temas relacionados con la explotación de recursos naturales no renovables y específicamente la minería[4].
[1] Ver Registro Oficial-S N°790: 5-VII-2016. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo. Art. 9
[2] Registro Oficial N°449: 20-X-2008. Constitución de la República del Ecuador.
[3] Registro Oficial-S N°983: 12 -IV- 2017. Código Orgánico del Ambiente.
[4] Dictamen No. 9-19-CP/19.- Juez ponente: Agustín Grijalva Jiménez. Caso solicitud de dictamen constitucional propuesto por Yaku Pérez Guartambel para consulta popular en la provincial del Azuay, república del Ecuador.
Asesor jurídico, articulista de “El Mercurio”. Participa en algunas organizaciones ciudadanas como el Cabildo del Agua de Cuenca, el Foro por el Bicentenario de Cuenca y en una comisión especial para elaborar el Sistema Nacional Anticorrupción.
